Kuinka Suomi rakensi maailman edistyksellisimmät perusrekisterit, mutta menetti johtoasemansa sähköisessä identiteetissä
Suomi oli vuonna 1999 ensimmäinen maa maailmassa, joka tarjosi kansalaisilleen sähköisen henkilökortin verkkopalveluissa tunnistautumista varten. Lähtökohdat olivat poikkeuksellisen vahvat: väestötietojärjestelmä, henkilötunnus, vahva julkinen hallinto sekä vuosikymmenten aikana rakennettu rekisteri-infrastruktuuri. Silti sähköisestä identiteetistä ei tullut kansallista menestystarinaa. Sen sijaan seuraavat viisitoista vuotta kuluivat epäselvien vastuiden, keskeneräisten ratkaisujen ja menetettyjen mahdollisuuksien parissa.
VTKK:n, Väestörekisterikeskuksen ja myöhemmin DVV:n näkökulmasta kyse ei ollut ensisijaisesti teknologiasta. Kyse oli siitä, kuka omistaa kansalaisen digitaalisen identiteetin: valtio vai markkinat. Tämä ratkaisematon peruskysymys vaikutti suomalaisen digitaalisen yhteiskunnan kehitykseen vuosikymmenten ajan.
Kolme pääkohtaa
1. Suomi loi edellytykset maailman parhaalle sähköiselle tunnistamiselle
VTKK:n ja sen seuraajaorganisaatioiden rakentama väestötietojärjestelmä loi pohjan digitaalisen identiteetin hallinnalle jo kauan ennen internet-aikaa. Henkilötunnus, väestörekisteri ja viranomaisten yhteiset tietovarannot mahdollistivat sähköiset palvelut tavalla, josta useimmat maat saattoivat vain haaveilla.
2. Poliittinen ja rakenteellinen epäselvyys pysäytti kehityksen
Sähköisen identiteetin omistajuudesta ei koskaan tehty selvää kansallista linjausta. Pankit rakensivat omat tunnistusratkaisunsa, kun taas valtio kehitti omaansa. Lopputuloksena syntyi rinnakkaisia järjestelmiä eikä yhtenäistä kansallista identiteettialustaa.
3. Viro toteutti sen, mikä Suomessa jäi kesken
Viron sähköisen identiteetin ja digitaalisen asioinnin kehittämisessä hyödynnettiin pitkälti samoja periaatteita, joita Suomessa oli suunniteltu jo vuosia aiemmin. Samaan aikaan Suomi siirtyi kompromissiratkaisuihin, joissa julkinen ja yksityinen sektori jakoivat vastuuta ilman yhtä selkeää kansallista mallia.
Lue lisää: Viro toteutti sen, minkä Suomi suunnitteli
VTKK:n perintö suomalaisessa digiyhteiskunnassa
Kun tarkastellaan Suomen digitaalisen yhteiskunnan kehitystä, monet menestystarinat voidaan jäljittää VTKK:n ja muiden valtion ICT-toimijoiden vuosikymmeniä jatkuneeseen työhön.
Väestötietojärjestelmä, kiinteistötietojärjestelmä, yritysrekisterit, verohallinnon ratkaisut sekä myöhemmät sähköiset asiointipalvelut eivät syntyneet yhdessä hankkeessa tai yhden vaalikauden aikana. Ne olivat seurausta pitkäjänteisestä kehittämisestä, jossa tietojärjestelmät rakennettiin tukemaan koko yhteiskuntaa.
Tulokset näkyvät edelleen suomalaisessa arjessa:
- muuttoilmoitus välittyy useille viranomaisille yhdellä kertaa
- veroehdotus saadaan valmiiksi täytettynä
- sähköinen resepti toimii valtakunnallisesti
- terveystiedot ovat kansalaisen saatavilla sähköisesti
- viranomaiset voivat hyödyntää samoja luotettavia perustietoja.
Nämä eivät ole yksittäisiä palveluja vaan seurausta rekisteriyhteiskunnan tietoisesta rakentamisesta.
Vuoden 1999 suuri mahdollisuus
Vuonna 1999 Suomi toteutti jotain maailmanlaajuisesti poikkeuksellista. Kansalaisille tarjottiin sähköinen henkilökortti, jonka avulla verkkopalveluissa voitiin tunnistautua turvallisesti. Tavoitteena oli siirtää fyysinen henkilöllisyys digitaaliseen maailmaan.
Ajatus oli looginen:
- valtio myöntää fyysisen henkilöllisyyden
- valtio ylläpitää väestötietoja
- valtio voisi taata myös digitaalisen identiteetin.
Teknisesti ratkaisu oli aikansa edellä.
Käytännössä käyttöönotto kuitenkin epäonnistui. Kansalaisen piti hankkia henkilökortti, kortinlukija sekä asentaa tarvittavat ohjelmistot tietokoneeseensa. Samaan aikaan pankkien verkkopankkitunnukset olivat jo laajasti käytössä ja helppoja käyttää.
Käyttäjät valitsivat helpomman vaihtoehdon.
Ratkaisematon kysymys: kenen identiteetti, kenen vastuu?
Tärkein havainto koskee sähköisen identiteetin omistajuutta.
Perinteisessä yhteiskunnassa henkilöllisyys on valtion vastuulla. Lapselle annetaan henkilötunnus, väestötiedot tallennetaan virallisiin rekistereihin ja viranomaiset vastaavat tietojen oikeellisuudesta.
Digitaalisessa ympäristössä tämä periaate alkoi kuitenkin hämärtyä.
Syntyi kaksi mallia:
Julkinen malli
Valtio luo ja takaa sähköisen identiteetin.
Markkinalähtöinen malli
Pankit ja muut yksityiset toimijat tarjoavat tunnistuspalvelut.
Suomi ei valinnut selkeästi kumpaakaan. Tuloksena oli pitkä siirtymäkausi, jossa erilaisia ratkaisuja kehitettiin rinnakkain.
VTKK:n historian näkökulmasta tämä on kiinnostava käänne. Aiemmat kansalliset tietojärjestelmät, kuten väestötietojärjestelmä tai kiinteistötietojärjestelmä, rakennettiin selkeällä julkisella vastuulla. Sähköisessä tunnistamisessa vastaavaa yksiselitteistä päätöstä ei koskaan tehty.
Vuonna 2014 lähellä ratkaisu
Vuonna 2014 Väestörekisterikeskus oli kehittämässä mallia, jossa sama digitaalinen varmenne olisi voitu sijoittaa useisiin välineisiin:
- henkilökorttiin
- pankkikorttiin
- matkapuhelimeen
- USB-laitteeseen
- tuleviin tunnistusvälineisiin.
Ajatuksena oli erottaa identiteetti itse tunnistusvälineestä.
Kansalainen olisi voinut käyttää samaa luotettavaa sähköistä identiteettiä useiden eri teknisten ratkaisujen kautta. Malli muistutti monin tavoin myöhemmin Euroopassa yleistyneitä digitaalisen identiteetin ratkaisuja.
Hanke ei kuitenkaan toteutunut suunnitellulla tavalla.
Mitä Viro teki toisin?
Viro toimii vertailukohtana. Suomen alkuperäiset ideat eivät olleet väärät. Ongelmaksi muodostui toteutuksen hajanaisuus ja päätöksenteon hitaus.
Viro rakensi kansallisen digitaalisen identiteetin yhden selkeän toimintamallin ympärille.
Suomessa päädyttiin vuosien ajan etsimään tasapainoa valtion ja markkinoiden roolien välillä. Samalla menetettiin aikaa.
Tämä on myös yksi suomalaisen ICT-historian keskeisiä opetuksia: tekninen osaaminen yksin ei riitä. Tarvitaan myös selkeitä institutionaalisia päätöksiä.
Perusrekisterit ovat Suomen näkymätön valttikortti
Vaikka sähköisen tunnistuksen kehitys ei edennyt alkuperäisten tavoitteiden mukaisesti, Suomi säilytti vahvuutensa perustietovarannoissa.
Väestötietojärjestelmä, kiinteistötietojärjestelmä, yritysrekisterit sekä muut kansalliset perustietovarannot muodostavat edelleen suomalaisen digiyhteiskunnan perustan.
Juuri nämä järjestelmät ovat VTKK:n historian merkittävimpiä saavutuksia.
Niiden päälle on voitu rakentaa:
- Suomi.fi-palvelut
- sähköinen resepti
- Omakanta
- digitaalinen asiointi
- viranomaisten välinen tiedonvaihto
- tulevaisuuden eurooppalaiset identiteettiratkaisut.
VTKK Perinne ry:n näkökulma
Sähköisen tunnistuksen viisitoista menetettyä vuotta ei ole vain kertomus epäonnistuneesta hankkeesta. Se on myös osoitus siitä, kuinka vahva suomalainen perusrekisteriperinne on ollut.
VTKK:n asiantuntijat olivat vuosikymmeniä rakentaneet järjestelmiä, joiden varaan digitaalinen yhteiskunta voitiin rakentaa. Itse ongelma ei ollut rekistereissä, teknologiassa tai osaamisessa. Haasteeksi muodostui päätöksenteko siitä, miten yhteiskunnan keskeinen digitaalinen infrastruktuuri pitäisi organisoida ja kuka siitä vastaa.
Kun tarkastelemme nykyistä DVV:tä, Suomi.fi-tunnistusta ja eurooppalaista digitaalista identiteettiä, näemme edelleen samoja kysymyksiä, joita Suomessa pohdittiin jo 1990-luvulla.
Siksi sähköisen tunnistuksen historia ei ole vain menneisyyttä. Se on kertomus suomalaisen digiyhteiskunnan yhdestä tärkeimmistä strategisista valinnoista, jonka vaikutukset näkyvät edelleen tänä päivänä.
Lähteet
Hannu Luntiala: Julkisten asiointipalveluiden ilot ja kirot, luku ”Sähköisen tunnistuksen viisitoista menetettyä vuotta”.
Kuva Henkilön sähköinen identiteetti ja henkilökortti (16.9.1996)
1990‑luvun puolivälissä VTKK osallistui uraauurtavaan hankkeeseen, joka loi perustan Suomen sähköiselle identiteetille ja vahvoille tunnistusmenettelyille. Vuonna 1995 kaksi VTKK:n asiantuntijaa kutsuttiin Valtiovarainministeriön järjestelyosaston työryhmään, joka määritteli Sähköisen Identiteetin (SID), sähköisen henkilökortin ja virkakortin arkkitehtuurin, käyttötavat ja tekniset standardit. Työryhmässä hahmoteltiin ensimmäistä kertaa kansallinen malli, jossa sirukortti toimii turvallisen tunnistamisen, salauksen ja sähköisen allekirjoituksen välineenä. Valtiovarainministeriö, Liikenneministeriö, Sisäasiainministeriö julkaisivat raportin 1996. Väestörekisterikeskus vastasi toteutuksen viranomaisroolista.